加州的公私合作伙伴关系

政府如何创新、吸引投资和提高基础设施绩效

执行摘要

加州充满活力的经济和社区依赖于由高速公路、桥梁、港口、堤防、铁路线、公共建筑以及能源、水和废水系统组成的广泛基础设施网络。在过去的几十年里,该州的大部分基础设施都没有得到充分维护,即使出现了新的需求,也面临着延期维护的积压。资金没有跟上老化的基础设施或不断增长的经济和人口的需求。按照目前的支出轨迹,到 2050 年加州的基础设施资金缺口将达到 1 万亿美元。 基础设施投资是任何形式的政府支出中经济乘数最高的之一,但由于加州未能在各级投资和维护其基础设施,国家正在将其未来的增长和繁荣置于危险之中。

致谢

本报告由 Table Rock Infrastructure Partners 主管 Will Hewes 和湾区委员会188bet手机滚球高级主管 Sean Randolph 编写和编写。

188bet手机滚球要感谢提供意见和审阅本报告的许多人,以及 Arup、Pillsbury Winthrop Shaw Pittman LLP、Plenary Group、Tablerock Infrastructure Partners、Webcor Builders、Woods Bagot 和 West Coast Infrastructure Exchange对该项目的支持。

以占 GDP 2.5% 的适度基准作为投资目标,加州的资本支出自 2000 年以来一直在下降。

加利福尼亚州和地方资本支出,2000-2015 年

资料来源:美国人口普查局,经济分析局
分析:湾区委员会188bet手机滚球

在接下来的十年里,加州每年需要花费近 9000 亿美元,占该州 GDP 的 3.05%,才能弥补过去 10 年的缺口。

加州基础设施投资追赶

资料来源:美国人口普查局,经济分析局
分析:湾区委员会188bet手机滚球

尽管近年来采取了积极措施,但一切照旧并没有提供加州在未来几十年支持经济和人口增长所需的基础设施。在太多情况下,公共机构花费数百万美元研究项目数年或数十年,在实际交付方面进展甚微,即使延迟使成本飙升。项目建成后,经常会出现成本和进度超支(通常为 10-20%,但有时会超过 100%)以及随后无法长期维护资产的情况,这会导致更高的成本和更低的公众服务质量。随着气候变化给现有基础设施带来额外压力,并需要新的投资来应对海平面上升和天气模式的变化,改善这种次优现状的需求将变得更加紧迫。

已经证明需要从根本上改革加利福尼亚和美国的公共基础设施采购,加快项目交付,并推动更广泛地采用生命周期管理方法。全州的公共机构已开始将公私合作伙伴关系 (P3) 作为实现这些目标的工具,将基础设施资产的交付和长期管理风险转移给私人合作伙伴。这些伙伴关系在满足加州基础设施需求方面可以发挥的作用是本报告的主要重点。

鉴于加州不断扩大的基础设施资金缺口,一切照旧是不可持续的。州和地方政府负担不起花费数年时间研究项目、承担重大成本超支或因维护不足而导致资产恶化的后果。公私伙伴关系等基于绩效的方法并不是应对这些挑战的唯一方法,但它们可以帮助解决这些挑战,尤其是对于大型和更复杂的项目。在最好的情况下,P3 流程会激励私营部门完成项目,而不是在顾问研究上花费数年和数百万美元。它还为预算、时间表和长期资产维护提供合同确定性。在典型的合同中,社会资本只有在项目达到财务收尾、按时按预算交付并在合伙企业的整个生命周期内得到妥善运营和维护时才能获得报酬。

P3 的采用和建立更强大的加州 P3 市场

P3 的定义差异很大,但最常见的是与公共部门实体签订的基于绩效的长期(通常为 25 年以上)合同,其中私营部门承担或分担设计-建造-融资-运营的责任和风险。维护 (DBFOM) 公共基础设施项目的元素。 P3 并不适用于每个项目,其本身并不能解决国家的基础设施资金挑战,但结构合理的 P3 在降低成本超支风险、加速项目交付以及为正确运营和维护提供合同保证方面具有良好的记录在公共资产的整个生命周期内。

迄今为止,公私合作伙伴关系在加利福尼亚州的基础设施交付中发挥了适度但重要且日益增长的作用。加利福尼亚州是最早采用 P3 立法的州之一,并且拥有该国一些最具创新性的项目。这份报告重点介绍了过去五年该州七个最引人注目的项目,主要是在水和社会基础设施方面。该州的公共机构可以参考这些经验和大量全球文献,以了解 P3 通过改进成本和运营绩效为公众创造价值的局限性和巨大潜力。

未来几年,加利福尼亚州还将开发大量 P3 项目。本报告确定了 23 个在一系列部门中处于积极采购或规划阶段的项目,以及适合作为 P3 采购考虑的长期、大型项目。

尽管这个不断增长的管道及其已证明的好处,P3 的使用远不如它应有的广泛。过去五年在加利福尼亚和其他地方的经验教训表明了以下最佳实践和创新。

P3 办公室和项目 »

与其只考虑一次性项目,公共机构还可以制定更广泛的 P3 计划,以建立采购专业知识,从而建立更大、更有影响力的渠道。

渐进式 P3 »

加利福尼亚州进步 P3 的数量正在增长。在渐进式交付采购中,社会资本会在流程早期根据资格进行选择,并与公共合作伙伴合作开发合同和正在进行的设计,以最大限度地提高公共投入和创新机会。

主动提议 »

洛杉矶地铁等公共机构正在接受主动提供的项目提案,增加了被考虑的 P3 项目的数量和多样性,并整合了机构在其传统项目开发过程中无法很好考虑的技术解决方案。

公共部门领导 »

当公共机构认识到拥有政治支持者和专职员工的重要性,他们可以通过不可避免的政治、财务和技术挑战推进 P3 项目时,项目就会受益。在采用新的采购形式时,这对于促进所需的内部文化变革至关重要。接触具有关闭 P3 项目记录的面向交易的顾问也很重要。

利益相关者参与 ”

公众、决策者和劳工团体等的早期参与对于识别和积极应对可能在采购或交付阶段拖延项目的挑战非常重要。

州和联邦层面的政策变化可以激励项目交付和生命周期资产管理。采用这些变化并不意味着该州的每个资本项目都将作为 P3 交付。然而,这些变化将为公共机构提供额外的工具,使他们能够以对公众更具成本效益的方式交付重大项目。

州级授权立法 »

目前,Caltrans 和区域运输机构无权签订公路和高速公路项目的 P3 合同。 (该权限于 2017 年到期。)永久扩展所有交通项目的 P3 权限将使加州的公共机构具有更大的灵活性,以满足该州不断增长的交通需求。

州级 CEQA 改革 »

CEQA 在保护加州环境方面发挥着至关重要的作用。在任何采购方法下,它也已成为及时和具有成本效益的方式交付基础设施的障碍。限制法律挑战并加快对环境影响最小的商定项目类别的改革可以帮助国家降低成本和不确定性。

州级公共资源 »

国家可以向公共机构提供专业知识和有限的财政援助,以建立他们在 P3 采购方面的能力。加利福尼亚州的卓越中心可以提供标准化的采购文件、技能转让和第三方顾问审查,作为加速采购和让公共部门机构在使用新交付模式时更加舒适的一种方式。有限的开发前资金将帮助公共机构加快项目最早、风险最高的阶段。州政府还可以要求,对于任何超过一定规模且接受州政府资助的项目,必须考虑项目设计、运营和采购方法选择中的生命周期成本和绩效。

联邦级免税融资 »

有必要为 P3 项目的资本成本创造公平的竞争环境。虽然目前有为 P3 项目提供低成本资金的联邦计划,但它们仅适用于某些类型的项目或能力有限。确保所有公共基础设施项目都能获得免税融资,无论它们如何交付,将为公共机构提供更大的灵活性。国会可以通过取消私人活动债券 (PAB) 的数量上限、取消替代性最低税收处罚、扩大有资格获得 PAB 的项目类型(如 2017 年公共建筑更新法案 HR 960/S. 326 中提出的建议)来实现这一点——这将为用于开发公共建筑的公私合作伙伴关系提供免税融资),并为解决现有的免税债务提供额外的选择。

联邦层面的灵活性和激励措施 »

新的联邦拨款计划和激励措施可以鼓励州和地方机构加快所需的基础设施项目。这可以采取特朗普政府提议的基础设施激励计划的形式,该计划将为选定的项目提供赠款援助,或者政府基础设施计划中的另一项提案将简化对不严重依赖联邦资金的项目的审查。