另一个令人不快的真相

为了实现气候变化目标,加州必须消除可持续土地利用的障碍

自加利福尼亚于 2006 年通过《全球变暖解决方案法案》并紧随其后于 2008 年通过支持可持续社区和气候保护法案以来,现在已经过去了大约十年。 这些具有里程碑意义的立法,AB 32 和 SB 375,设定了减少温室气体排放的目标。全州范围内的温室气体,并改善我们规划社区的方式。然而,加州未能实现其气候目标。来自加州空气资源委员会的最新数据显示,该州未能实现 2014 年所需的 1.0% 的减排量,远远落后于实现其 2050 年目标所需的每年 5.2% 的减排量。如果该州的温室气体排放水平继续保持目前的轨迹,到 2050 年将额外排放超过 50 亿公吨的二氧化碳——排放量相当于 5700 万辆乘用车前往月球。

作者

帕特里克·卡勒曼
188bet手机滚球,研究主任
米卡·温伯格博士
188bet手机滚球所长
加州在实现 2030 年和 2050 年气候目标的竞赛中偏离轨道
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就业增长加速,但住房建设滞后
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2000-2014 年人口百分比变化
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高房价是加州贫困的主要原因
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加州未能实现其气候目标的主要原因之一是土地使用模式的蔓延,主要是由当地障碍导致生产可持续的、负担得起的、以交通为导向的住房——尤其是在洛杉矶、圣地亚哥、圣地亚哥沿海社区的主要就业中心附近,和湾区(这是本分析的重点)。缺乏紧凑的发展导致了无序扩张、内陆绿地的消耗以及人们通勤距离更远时交通和拥堵的大幅增加。由环境保护局部分资助的一组研究发现,到 2050 年,紧凑型开发可以减少 20% 到 40% 的车辆行驶里程,并且可以减少 9% 到 15% 的交通排放。

如果该州的温室气体排放水平继续保持目前的轨迹,到 2050 年将额外排放超过 50 亿公吨的二氧化碳——排放量相当于 5700 万辆乘用车前往月球。

交通运输是加利福尼亚州温室气体排放的最大来源,每年排放 1.6 亿吨二氧化碳,占该州二氧化碳排放总量的 36%。该州沿海城市的这一比例甚至更高。交通部门占湾区总排放量的 40%,占洛杉矶地区总排放量的 34%。因此,减少运输部门的排放对于实现 AB 32 中概述的气候目标至关重要。

除了对交通和由此产生的温室气体排放的影响之外,住房供应不足是该州贫困和影响所有收入水平人民的住房负担能力危机的主要原因。住房供应短缺有两个主要驱动因素:

未能在优先发展区建设 — SB 375 的主要目标是通过在优先发展区内建设来减少乘用车里程。尽管实现了 80% 的目标,但湾区仅成功地在 PDA 内找到了 54% 的许可住房单元。这种情况普遍存在的原因有很多——大部分源于当地政策——包括高昂的土地成本、审批过程的延迟、开发费用和规范要求。

将住房外包给远离就业中心的内陆地区 — 沿海社区的高昂住房成本促使许多居民将目光投向更远的内陆地区,以寻找更实惠的住房。圣华金谷的同类住房价格仅为湾区的三分之一。因此,自 1990 年以来,每天穿越北加州大区内区域边界的通勤人数增加了 78%,其中大部分是开车出行。

加利福尼亚不能再忽视另一个令人不快的事实:它的气候目标正在被阻止填充的土地使用法规破坏,而蔓延仍然更容易、成本更低,因此增长更快。该州必须立即在全州范围内改变土地使用控制以促进填充式开发,或者准备将努力转向超大区域增长规划,其中包括数千亿美元的即时基础设施投资,以支持大规模区域间通勤。

尽量减少加利福尼亚对气候变化的贡献

无论如何,加州的经济正在蓬勃发展。作为世界第六大经济体,该州在就业增长方面处于领先地位,并吸引着世界上最具创新性的公司和想要与他们合作的人才。然而,加州炙手可热的经济加剧了住房和交通危机,导致人们担心该州能否继续实现其雄心勃勃的气候目标。

2006 年,加利福尼亚州是世界第 12 大温室气体 (GHG) 排放国,尽管拥有全国最高的能效标准,并且在环境监管方面处于世界领先地位。对此,加州立法机构和州长阿诺德施瓦辛格通过了 2006 年加州全球变暖解决方案法案第 32 号法案 (AB 32)。这项具有里程碑意义的立法重申了加州应对气候变化的承诺,要求该州的排放量到 2020 年大幅减少。

大会第 32 号法案的核心要求到 2020 年将温室气体排放量减少到 1990 年的水平。与“一切照旧”情景相比,这种减少量(相当于约 15%)将通过按比例减少所有来源的排放量来实现州内。值得注意的是,该法律还建立了所谓的“限额与交易”系统,用于管理工业排放的生产,其中包含在保持强劲经济的同时实现这些目标的规定。

 

建设可持续社区

为了实现 AB 32 的目标,需要大幅减少乘用车的排放量,乘用车占所有交通相关排放量的 70%,并且是该州最大的温室气体排放源。认识到这一点,加利福尼亚州立法机构通过了参议院 375 号法案 (SB 375),即 2008 年可持续社区和气候保护法案。

参议院 375 号法案旨在通过协调区域层面的土地使用和交通政策来支持 AB 32 的目标,以便通过减少车辆交通和拥堵来降低温室气体排放。加州空气资源委员会 (CARB) 的任务是制定乘用车排放的区域减排目标,而该州的大都会规划组织 (MPO) 则制定了实现这些减排的区域计划,称为可持续社区战略 (SCS)。

每个 SCS 旨在整合区域层面的交通、住房和土地使用政策,以便更好地定位就业和住房,实现减排目标。优先发展区(PDA)的建立是实现这一目标的核心组成部分。这些 PDA 旨在吸收一个地区内的大部分新住房建设,进而引导该地区的交通投资,以更有效地为未来居民服务。

湾区的战略——被称为湾区计划——预计到 2040 年,湾区将增加超过 200 万人口,增加 100 万个工作岗位,并建造超过 650,000 套住房。该计划确定了近 200 个 PDA,旨在成为该地区未来大部分住房和人口增长的重点。为了实现加州的气候目标,大多数新住房必须在确定的 PDA 内建造。

实现雄心勃勃的减排目标

尽管目标雄心勃勃,加利福尼亚和湾区在降低排放曲线方面取得的成功有限。 2014 年,该州的温室气体排放量下降了不到 1%,车辆行驶里程 (VMT) 有所增加,超过了 2007 年达到的峰值。湾区的车辆行驶里程也朝着错误的方向发展,作为结果,拥堵越来越严重。

排放量的缓慢减少部分是由于加利福尼亚州的就业复苏强劲,再加上无法与住房生产的实力相匹配,尤其是在往往成为就业中心的沿海地区。从 1980 年到 2010 年的 30 年间,全国平均大都市地区的住房存量增加了 54%,而加利福尼亚的沿海大都市的住房存量平均增加了 32%。旧金山和洛杉矶的住房生产水平甚至更低,它们的整体住房存量仅增加了 20%。理想地区和就业中心的住房供应不足导致价格上涨,居民将目光从中心城市越来越远,转向偏远地区,这些地区通常交通服务较少。

这些趋势在湾区尤为明显,该地区创造的出色就业机会推动了美国最强劲的经济复苏,但并未推动住房单位的平行增长。 2015 年,湾区经济增加了 133,000 个工作岗位,但仅增加了 16,000 套住房。需求激增和供应短缺导致房价飙升,任何没有房屋的人都面临越来越多的流离失所风险。湾区的房价中位数现在为 712,000 美元,自 2009 年以来上涨了 80%,并且正在快速接近 2007 年经济衰退前的峰值 729,000 美元。该地区的拥堵也在加剧,从 2010 年到 2014 年攀升了 33%。湾区现在的交通延误时间和每位通勤者的拥堵成本与洛杉矶并列,仅次于美国最拥堵的地区华盛顿特区。 2013 年,该地区有超过 100,000 名通勤者出行 90 分钟或更长时间才能到达工作地点。

在优先发展区域内建设落后

为了规划和监控住房生产,州法律要求地方政府将住房要素作为其总体规划的一部分。该州的每个司法管辖区都必须进行区域住房需求分配 (RHNA) 评估——这是一个州强制的过程,旨在通过负担能力水平确定每个司法管辖区必须建造的住房单元总数,以便为新居民腾出空间并保持可负担性.根据 SB 375,这些单元中的大多数将在 PDA 中构建。

SB 375 设立了优先发展区,以支持未来的可持续发展。由当地城市或县确定并批准,现有社区内的这些区域通常可以方便地获得交通、工作、购物和其他服务。根据湾区规划,70 多个地方政府自愿指定了近 200 个 PDA,旨在在不到湾区 5% 的土地上吸收约 80% 的新住房和 60% 以上的新工作岗位。总体预期结果是本地支持、紧凑和高效的增长模式,满足温室气体减排目标,并为湾区不断增长的人口提供足够的住房。

总体而言,湾区在 2007 年至 2014 年 RHNA 周期期间仅成功允许其分配的住房的 57%,留下了 91,402 个单位的赤字。大多数未经许可的单位 (90,057) 被分配给极低收入至中等收入的家庭。考虑到在填充式开发规划上投入了大量时间和精力,PDA 内住房开发的缓慢进展令人震惊。在湾区计划实施的头两年,只有一半 (54%) 的获准住房位于 PDA 内。最近为 Plan Bay Area 进行的 65 个 PDA 抽样发现,在 2040 年最后期限之前,337,600 个分配的住房单元中只有 235,000 个可能建成。

正如 MTC 湾区住房生产地图所示,湾区的大多数城市在履行其 RHNA 义务方面明显落后。该地区只有四分之一的城市有望实现其目标,而且其中许多是较小的社区,在整个地区的单位数量相对较少。如果新住房建设的速度继续保持 2010 年至 2015 年之间的速度,旧金山要到 2044 年才能填满其住房分配,正好赶上 2040 年的最后期限。然而,圣何塞要到 2068 年,奥克兰要到 2100 年代才能满足他们的分配。

Plan Bay Area 和 RHNA 的预测也大大低估了该地区的就业和人口增长水平。根据 2010 年至 2015 年的建设率,该地区要到 2065 年才能满足其 2040 年的住房分配,而该地区的就业岗位提前五年达到了 2020 年的预期水平。

 

将住房外包给大区域

湾区强劲的经济和疲软的住房增长导致该地区的住房成本失控,该地区的房价增长速度快于收入增长。湾区房价中位数目前是附近圣华金县中位数价格的三倍。因此,湾区已开始将其部分住房义务外包给该地区最远的地区,甚至是中央山谷。

北加州大区由 21 个县组成,分为四个区域(湾区、萨克拉门托区、北圣华金谷和蒙特雷湾区),包括该州发展最快的三个县。 San Joaquin、Santa Clara 和 Yolo 县是 2015 年该州第二、第三和第四增长最快的县。加州财政部预计,未来几年人口将继续涌入萨克拉门托和北圣华金地区。由于内陆地区处于领先地位,预计到 2030 年,北加州大区将新增近 190 万人口。

1990 年至 2013 年间,大区域劳动力增加了 17%,但跨越区域边界的通勤人数增加了 78%。由于缺乏跨区域交通,这些工人中的绝大多数是开车通勤到湾区工作。在 2013 年跨越区域边界的近 200,000 名通勤者中,69% 通勤到湾区工作。区域内通勤时间也在增加,因为交通和道路难以适应增加的交通量。最终结果破坏了十年的气候变化规划。

 

虽然加利福尼亚的沿海社区几十年来一直在建设不足,但贝克斯菲尔德、弗雷斯诺、里弗赛德-圣贝纳迪诺、圣华金和萨克拉门托等内陆地铁的住房建造速度几乎是全国平均地铁的两倍。这在很大程度上是由于较低的土地价格、较低的生产成本和更多的可用于住房的土地。

主要由高房价驱动的高生活成本促使许多湾区居民寻找更便宜的地方,包括州外地区。由于内陆住房的相对可负担性,许多人别无选择,只能从城市地区搬迁到大区内的郊区。加州财政部预计,到 2050 年,中央山谷的人口将增加 470 万,几乎是加州整体人口增长率的两倍。尽管有 SB 375 的目标和 MPO 多年的规划努力,但这种住房外包及其后果还是发生了。如果这样的发展模式继续下去,将需要大量投资于交通运输以减缓温室气体排放,即便如此,2050 年的减排目标也将难以实现。

中央山谷人口增长

下层建筑填充物的其他影响

除了阻碍州气候规划之外,未能在该州建造足够的住房还对未来的经济增长以及该州和该地区吸引和留住必要劳动力的能力产生影响。它还引起了对流离失所和公平的重大关切。

湾区的成功在一定程度上得益于其吸引来自全国和世界各地最优秀人才的能力。该地区高昂的住房成本开始对未来的这种能力产生重大的负面影响。如果进入该地区的流动性减少,组织可用的劳动力也将减少,从而阻碍产出和创新。最近的民意调查显示,即使是现有居民也开始感到疲倦,略超过三分之一的人表示他们可能会在“未来几年”内搬出该地区。

迅速增加的住房成本导致流离失所和不平等。这些影响只会随着住房供应量的增加而增加,因为单元的数量基本上保持不变,而更多的家庭竞争这些单元。虽然许多地方关系研究表明流离失所是由于新的发展而发生的,但湾区经济的复苏和超过 500,000 个工作岗位的创造而不是住房的平行增加,更有可能成为流离失所的驱动因素,而不是发展本身。随着新工人涌入缺乏新住房的现有社区,他们增加了对稀缺住房单元的需求,从而导致价格上涨。湾区城市的物价上涨水平让许多低收入家庭除了搬迁别无选择。

高房价导致的流动性不足也是造成不平等的一个重要因素。更高的房价使个人和家庭更难搬到比他们目前居住的地方更有机会的地区。这降低了经济中的活力,并导致少数居民(通常是现有居民)能够获得生活在社区范围内的经济利益。它还导致急救人员和教师住在离依赖他们的社区更远的地方,延长了他们的通勤时间并削弱了他们与这些社区的联系。

1990 年至 2013 年间,大区域劳动力增加了 17%,但跨越区域边界的通勤人数增加了 78%。

填充的问题

2005 年的一项分析发现,如果加利福尼亚州的每个可用填充地块都得到最大程度的开发,该州将增加 400 万套住房——满足 2025 年之前的所有预计需求,同时保留 350,000 英亩未开发的绿地。对气候的好处也将是显着的。研究表明,更紧凑的开发加上运输投资可以将乘用车的温室气体排放量减少 7% 至 15%,同时还显着降低能源成本。尽管有这些好处,但湾区在其填充式住房目标方面落后了。

那么,为什么湾区的住房建设一直不足——尤其是实现该州长期气候目标所必需的以交通为导向的填充——以及为什么住房如此昂贵?

如果你不建造它,他们仍然会来

湾区住房成本高的主要驱动因素是该地区长达数十年的住房生产不足。湾区的高品质生活、强劲的经济以及世界一流的大学和研究机构意味着对更多住房的需求几乎持续不变。该地区根本没有足够的住房来支持想要住在这里的家庭数量。

通常,房价上涨会暗示开发商建造更多的住房存量。这在湾区历史上从未发生过。例如,整个 2000 年代的房价上涨导致全国范围内的建筑,即使在类似于西雅图湾区的市场也是如此。然而,虽然西雅图的住房存量在这十年中以每年 1.4% 的速度增长,但旧金山和圣何塞每年仅增长 0.7%。

该地区的高就业家庭比率也推高了需求,从而推高了价格。湾区现在的就业家庭比为 1.36,这意味着该地区的就业岗位比居住在该地区的就业居民多。虽然强劲的就业与家庭比率表明经济强劲,但高达湾区的比率可能会引起痛点,尤其是在住房和交通领域。

住房成本随着建筑成本的增加而增加

商品的生产成本随着其生产所需投入的成本而增加。住房也不例外。除了湾区高昂的土地成本外,增加建筑成本的各种其他因素包括审批过程中的长时间延迟、开发费用、建筑规范要求以及由于任何单一开发项目的重大风险而导致的高风险溢价由于各种原因无法继续前进。

土地成本高

任何新的住房建设首先需要一个场地来建造,而加州和湾区的土地成本极高。美国住房调查的数据显示,2011 年,加利福尼亚沿海城市每英亩土地的平均成本为 150,000 美元,而美国城市平均每英亩土地的成本为 20,000 美元。相比之下,旧金山一英亩土地的成本接近 40 万美元。
虽然土地使用和分区法规可能是有益的——例如,SB 375 的目标如果没有 PDA 就无法实现——过度使用它们会通过限制供应而导致高土地成本。最小地块面积、街边停车要求、高度限制和禁止多户住宅都限制了供应。

审批过程中的延迟

审批过程是最重要的未知因素之一,因此也是住房开发过程中的风险驱动因素。即使在特定计划的范围内建造并按照提议的单元数量划分的地块上,新的住房开发也可能面临各种延误。社区抵制、监事会和/或市议会的批准以及诉讼会导致项目的重大延误、缩小规模并经常被取消。

填充式开发特别容易受到这些类型的延迟的影响。一项研究发现,根据加州环境质量法案 (CEQA) 提出的所有挑战中有 80% 是针对填充式开发的。在大多数情况下,这些发展本来可以根据 SB 375 的目标适应人口和经济增长。
还发现审批时间较长的大都市地区的房屋开工率比没有审批时间的地区少 45%。此外,预期批准时间每增加 1 个月,开发完成的可能性就会降低 13%。

开发费用

开发费越来越成为缓解流离失所问题、资助经济适用房和弥补市政基础设施投资不足的一种方式。对于填充项目,这些费用往往要高得多。然而,更高的费用和包容性要求实际上推高了整个地区的成本,而且由于建设成本高,他们资助的可负担单位数量相对较少。
2014 年,旧金山市收取了 2,990 万美元的“替代”住房费——项目支付的费用,用于支持在场外开发更多经济适用房。以目前的建筑成本计算,这些费用只能支持建造 64 800 平方英尺的单位。

建筑规范要求

加州的建筑标准要求比其他州高得多。这些标准中有许多是针对整体建筑安全的,也有许多是针对能源效率的。虽然这些要求实现了许多社会目标,但必须认识到它们对建筑成本的影响。

价格危机

数十年的建设不足和建筑成本的不断增加导致了价格危机。房屋的购买和租赁价格已攀升至大多数低收入甚至中等收入家庭无法企及的水平。高昂的建筑成本也意味着在该地区建造一单元的保障性住房所需的补贴异常高,因此保障性住房预算耗尽,而建造的单元却很少。

可以支持高购买和租赁价格的填充地点会看到一些新的住房建设,但速度不足以支持该地区的增长。对于其他地方,在开始施工之前,价格必须高于建筑成本。例如,如果建造一个中高层开发项目需要每平方英尺 5 美元的租金,那么该地区 1,000 平方英尺一居室单元的租金必须达到每月 5,000 美元才具有经济意义。一旦价格达到这些水平,中低收入家庭就再也负担不起了。

内陆的建筑成本和价格大不相同。根据一项衡量标准,湾区的房价中值为 749,000 美元,而萨克拉门托地区的房价中值为 329,000 美元,北圣华金河谷的房价中值为 233,000 美元。在内陆地区,较低的土地、建设、费用和延误津贴的综合成本意味着单位可以更容易地以较低的购买和租赁价格交付。发展遵循阻力最小的路径。结果,许多湾区居民别无选择,只能搬迁到大区域的其他地方或完全搬迁到州外。

 

政策建议

为了实现 AB 32 设定的雄心勃勃的目标,湾区必须采取不同的方法来容纳不断增长的人口。通过积极增加住房生产并专注于优先开发区,该地区可以实现其排放目标,加强经济,并提高负担能力和公平性。

应考虑以下策略的总体目标,即建设充足的住房存量,而不是简单的规划、分区或什至许可,特别是在优先发展区,以满足不断增长的地区人口的需求并填补历史赤字。

策略 1 – 简化对满足当地规划和分区要求的新住房开发的审批。 酌情审查和其他上诉往往会延迟或完全阻止符合当地规划和分区要求的开发项目。滥用加州环境质量法案就是一个典型的例子。建造权立法——如总督提议的“精简经济适用房”法案——对于在建造新住房方面取得真正进展至关重要,尤其是在优先发展区域内。

策略#2 – 城市必须对满足区域住房需求分配 (RHNA) 和优先开发区 (PDA) 的增长负责。 履行 RHNA 义务的城市应该得到奖励,如果未能允许建造所需数量的新住房,应该会产生真正的后果。应向简化新住房审批程序并以更快、更低成本将单位推向市场的城市给予更多奖励。

策略 #3 – 湾区必须扩大二级单位、初级单位、“姻亲”单位以及其他类似用途的房屋和地块的存量,作为额外的经济适用房资源。 这是在很短的时间内添加房屋的一种快速且廉价的方法。这些增加的加州住房供应具有低碳足迹,设计上负担得起,并且可以安置在现有社区中。

策略#4 – 湾区规划的更新必须在发展的经济现实中建立牢固的基础。 在规划湾区的第一次迭代中,有太多的例子是在给定市场条件不可行的地方推荐开发密度;当地市场租金不足以支持许多地区的拟议建筑类型。

策略#5——市政土地使用决策的财政化需要改变。 1978 年 13 号提案通过时,地方政府的收入减少了约 57%。这迫使加州各地的城镇为基本服务寻找新的资金来源,并避免产生比税收更多的服务需求的土地用途。在制定总体规划时,地方政府将创造就业的用途、酒店和零售业作为比住房更可取的财政替代方案。地方司法管辖区保留的销售税和临时占用税的比例比财产税高得多,因此,他们现在为酒店、商店和汽车经销商划定了太多的土地。对图书馆、学校和其他必需品等服务的需求与当地司法管辖区的住房成正比,因此即使是办公室用途也被视为比住房更可取,因为在一天结束时回家到不同司法管辖区的工人不会产生那些对本地服务的需求。在某些情况下,住房不为自己买单的想法可能反映了现实,但随着该地区许多地区的价格上涨,住房越来越多地产生足够的税收来支持城市的广泛服务。

策略 6 – 政策制定者需要重新考虑增加到固定建筑成本的可自由支配成本,特别是如果建造更多的住房——尤其是更经济实惠的住房——是一个优先事项。 建造新房的成本受多种因素驱动:供求关系、材料成本、劳动力成本、土地收购成本、融资成本、停车授权、市政费用、诉讼和时间。其中一些成本是不灵活的,而且几乎无法通过公共政策来改变它们。但其他成本是由政策选择驱动的。政策制定者需要审查其中一些选择并做出改变。

策略#7 – 建立权力以在城市地区和优先发展地区获得资金和聚集必要的土地进行开发。 2012 年,加州失去了 400 多家重建机构 (RDA),据估计,加州经济适用房开发商每年损失 10 亿美元用于建造急需的住房的资金。其中 35 个 RDA 也有能力通过组装城市地区常见的各种形状奇特的小地块来创造一块可开发的土地。如果没有这种权力,开发商在城市地区和优先开发区获得土地开发将变得更加困难。

策略#8 – 要求立法分析办公室对任何提议增加新住房建设成本的立法进行分析。 加州的住房短缺及其后果是有据可查的。为了确保短缺不会变得更糟,应对任何可能增加建设成本或产生其他意外后果的新立法进行分析。

策略 #9 – 将该州的限额与交易计划延长至 2050 年。 加州的总量控制与交易计划对于实现其 2030、2040 和 2050 年气候目标至关重要。该计划还为低碳交通、以公交为导向的开发和经济适用房提供必要的资金。

策略 #10 – 开始认真规划大区域。 尽管有国家规划目标,但不断增长的超大区域已成为加州正在展开的加速发展最快的新发展模式,不容忽视。加州的规划目标,包括建设可持续社区,如果不对填充开发控制政策进行重大额外改变,就无法实现。土地使用政策必须以深刻的方式改变,以允许更多的填充以更实惠的方式进行,并且国家规划工作必须扩大其规模以更有效地应对特大区域的增长。

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